2025年06月07日 19时22分20秒

当前地方政府债务的宏观态势与潜在风险

近年来，全国的地方政府债务风险得到了有效控制，但整体债务规模仍呈现持续增长的态势。截至2025年3月末，全国地方政府债务余额已逾50万亿元。如果考虑各类隐性债务，实际债务总额可能会更加庞大。地方债务的形成，一方面有客观的历史背景，比如支持大规模基础设施建设的融资需求、应对宏观经济下行压力所采取的逆周期调节措施等，另一方面也与现行体制机制因素相关，包括地方政府财权与事权的不完全匹配、地方政府间竞争等。

值得注意的是，地方政府债务风险的分布并非均匀分布，而是表现出显著的区域分化特征。总体来说，经济基础相对薄弱、产业结构较为单一、人口持续净流出的欠发达地区，其地方债务风险更为突出。这些地区还面临财政收入增长缓慢与刚性支出需求持续扩大的双重制约，导致债务偿还能力相对脆弱，更易陷入“借新还旧”的恶性循环。相较之下，经济发达、人口持续流入的中心城市及都市圈，尽管其债务绝对规模可能较大，但凭借相对雄厚的财政实力与更具活力的经济增长，其债务风险总体上处于相对可控的水平。

当前的地方债务化解措施，例如发行再融资债券进行债务置换、推动债务重组，以及国有资产处置等，在短期内确实发挥了缓释风险的积极作用。但这些措施更多地侧重于技术层面，如果要彻底化解债务风险，还需要从根本上解决地方政府财政支出效率偏低，缺乏可持续“造血”能力等核心问题。

效率困境：欠发达地区债务风险的深层机制

欠发达地区地方政府债务风险之所以更为严峻，其根本原因是财政投入的效率问题。在这些区域，受制于多重因素，债务资金往往难以充分发挥其应有的效益，导致投入与产出比例失衡，债务规模随之累积攀升。具体而言，主要有几方面的经济因素会导致这种效率困境：

第一是规模经济效应的缺失。欠发达地区通常人口密度较低，产业布局分散，导致公共服务供给与基础设施建设难以形成有效的规模经济，从而推高了单位投入成本，并加重了后续的运营维护负担。例如，在人口密度较低的地区建设公路或学校，其服务覆盖的人口规模有限，人均成本远高于人口密度高的中心城市。

第二是投资项目的分散化与低效重复建设。部分欠发达地区在发展压力下，可能出现不切实际的投资冲动，项目规划缺乏充分的科学论证，呈现“遍地开花”式的分散布局。这种资源配置方式难以形成具有竞争力的产业集群，部分项目甚至存在低水平重复建设现象，进一步削弱了投资回报率。

第三是产业基础薄弱导致投资吸纳与回报能力不足。大量债务资金被投向基础设施建设领域，如果缺乏充满活力的产业作为支撑，这些基础设施便可能面临“建成即闲置”的风险。基础设施的核心价值在于其对经济活动的支撑与促进作用，若无产业的有效承接，巨额投资便难以转化为可持续的税收收入和就业机会。

第四是人口外流引致的市场规模萎缩。欠发达地区普遍面临人口持续外流的挑战，这进一步削弱了区域内的消费能力与创新活力，导致市场规模萎缩，从而加大了通过投资拉动内需的难度。

这些因素的叠加效应削弱了欠发达地区财政支出的整体效率以及债务资金的使用效益。如果债务的累积未能相应地促进经济的持续繁荣和财政收入的稳步增长，反而可能加剧财政困境，形成一种负向反馈循环。

经济集聚：提升财政效率的关键驱动力

与欠发达地区所面临的效率困境形成对照，经济集聚，也就是经济活动及各类生产要素在地理空间上向特定区域（例如中心城市、都市圈、城市群等）集中的过程，能够显著提升财政投入的效率，从而为地方政府债务的化解提供根本性的支持。这里面主要有这些原因：

第一是公共服务的规模经济与成本分摊效应。城市区域由于人口密度较高，使得交通、能源供应、教育、医疗等公共服务的建设与运营能够实现规模经济，从而大幅降低人均服务成本。比如，一条城市轨道交通线路能够服务数百万居民，其单位运输成本远低于在广袤乡村地区提供同等便捷度的交通服务。财政资金投向此类区域，能够以相对较低的成本满足更大规模居民的需求。

第二是知识溢出效应与创新驱动力的增强。 在城市里面，高密度的人际互动、企业间的紧密合作与良性竞争，能够有效催生创新思维，加速技术进步与产业升级。这种独特的知识溢出效应是城市的核心竞争力之一，能够显著提升区域的整体生产效率。政府财政对创新研发及高新技术产业发展的支持，在城市环境中更容易获得成功。

第三是要素配置效率的优化与市场深度的拓展。中心城市通常拥有规模更大、结构更多元化的劳动力市场与资本市场，这有助于促进生产要素的优化配置。企业能够更便捷地获取所需的人力资源，劳动者也能更容易地寻找到与其技能相匹配的就业岗位。同时，金融、咨询等现代服务业在城市的高度集中，为经济活动提供了高效的专业支撑，使得财政投入能够更顺畅地转化为市场活力。

第四是产业集群的协同效应。经济集聚促进了产业集群的形成，即在某一特定领域内，大量相互关联的企业、供应商、服务机构及研发机构在地理上实现集中布局。产业集群能够带来共享基础设施、深化专业化分工、加速技术扩散、促进相互学习等诸多协同效应，从而提升整个产业链的运作效率与综合竞争力。政府通过债务资金支持优势产业集群的发展，往往能够取得事半功倍的成效。

第五是土地资源的集约利用与价值提升。 经济集聚可以促使土地资源得到更为集约和高效的利用。单位土地面积上承载的经济活动密度更高，所产生的经济价值也相应更大。这不仅为地方政府带来了更为可持续的土地相关财政收入，也为各类经济活动的发展提供了必要的空间载体。

第六是税基的扩大与财政可持续性的增强。 经济集聚所带来的产业繁荣、就业增长和居民收入水平的提高，将直接扩大地方政府的税收基础，从而增强其财政的可持续性。一个充满经济活力的城市经济体，能够为政府提供稳定增长的财政收入来源，进而提升其偿债能力并为未来发展储备财政资源。

可以看出，如果把包括债务融资在内的财政资源，更优先地配置于具有良好发展前景和显著集聚效应的城市及区域，能够最大限度地发挥资金的使用效益，进而构建“投资驱动增长—增长扩大税基—税基保障偿债”的良性循环机制。

构建债务化解新范式：以空间效率提升为核心导向

地方政府债务的化解方案，除了对债务本身的处置，还应更深层次地聚焦于通过提升财政支出效率，来培育地方政府的内生增长动力与可持续发展能力。在这个意义上，地方政府债务化解的根本在于提升财政投入的整体效率，而推动更高水平的城市化、促进经济要素向优势区域的战略性集中，是提升财政支出效率、实现高质量发展的核心驱动机制。以往的经验表明，欠发达地区之所以面临较高的债务风险，其深层原因在于财政支出效率低下，未能将债务资金有效地转化为持续的经济增长动能。因此，从根本上化解债务风险，必须转变发展思路，以经济集聚来提高空间经济效率，通过提升财政资金的使用效益，带动区域经济实现高质量发展，从而在发展过程中逐步消化和解决债务问题。

（作者钟辉勇系上海交通大学安泰经济与管理学院，中国发展研究院副研究员。本专栏主要关注财政和金融问题，由上海高校智库——上海交通大学中国发展研究院供稿，将在澎湃新闻陆续刊发。）